O Risco Administrativo: Conceitos Fundamentais

Introdução

A teoria do risco administrativo representa uma das mais relevantes contribuições do direito público ao desenvolvimento da responsabilidade civil objetiva. Ao fundamentar o dever de indenizar do Estado na própria natureza de suas atividades — e não na culpa individual de seus agentes —, essa teoria inaugurou uma lógica de imputação que, posteriormente, influenciou de forma decisiva a construção da responsabilidade objetiva no direito privado, especialmente na cláusula geral do risco da atividade consagrada pelo Código Civil de 2002.

Os conceitos fundamentais do risco administrativo — sua base constitucional, seus elementos configuradores, suas excludentes e sua relação com as demais teorias do risco — são indispensáveis para a compreensão do sistema de responsabilidade civil brasileiro e, em especial, para a análise dos danos causados por sistemas de inteligência artificial operados pelo poder público.

Base Constitucional e Histórica do Risco Administrativo

A responsabilidade objetiva do Estado consolidou-se no Brasil como regime fundamental para assegurar a reparação de danos causados pela atuação estatal. Sua base histórica remonta ao art. 194 da Constituição Federal de 1946, que introduziu a responsabilidade sem culpa do Estado — resposta às insuficiências do modelo de responsabilidade subjetiva, que exigia da vítima a prova da culpa do agente público, tarefa frequentemente inviável dada a assimetria de posições entre o cidadão e a Administração.

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, §6º, reafirmou e aprofundou esse regime, ao dispor que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Esse dispositivo consagra, simultaneamente, a responsabilidade objetiva do Estado perante a vítima e a responsabilidade subjetiva do agente público perante o Estado — construção que Amaro Cavalcanti já vislumbrava ao distinguir a obrigação de reparar, atribuída ao Estado, do direito de reaver o prejuízo do servidor que agiu com dolo ou culpa.

Sob a teoria do risco administrativo, o dever de indenizar emerge da relação entre a atividade estatal e os danos causados aos cidadãos, independentemente de culpa, refletindo uma obrigação inerente ao papel do Estado em criar riscos pela execução de suas funções. O fundamento é, essencialmente, o de equidade distributiva: os danos decorrentes da atuação estatal em prol da coletividade não devem ser suportados individualmente pela vítima, mas socializados por toda a comunidade que se beneficia dos serviços públicos.

Elementos Configuradores e Excludentes de Responsabilidade

Para a configuração da responsabilidade civil do Estado sob a teoria do risco administrativo, são necessários três elementos: a conduta do agente público (ação ou omissão) no exercício de suas funções; o dano ao particular; e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano. Diferentemente do que ocorre na responsabilidade subjetiva, não se exige a prova da culpa ou do dolo do agente — basta demonstrar que o dano decorreu da atuação estatal.

As excludentes de responsabilidade, por sua vez, são: a culpa exclusiva da vítima, o caso fortuito e a força maior. A culpa concorrente da vítima, quando configurada, pode mitigar — mas não eliminar — a responsabilidade do Estado, tendo em vista a natureza objetiva do regime. Essa distinção é relevante no contexto dos sistemas de IA operados pelo Estado, nos quais o comportamento do usuário que interage com o sistema pode, em certas circunstâncias, influenciar o resultado danoso sem que isso afaste, por completo, a responsabilidade estatal.

Parece-nos importante sublinhar que a teoria do risco administrativo, em sua formulação clássica, difere da teoria do risco integral — que se aplica a certas hipóteses específicas, como os danos nucleares e os danos ambientais — pelo fato de admitir essas excludentes. A confusão entre os dois regimes, frequente na prática forense, pode conduzir a decisões injustas, seja em detrimento da vítima (quando se aplica a lógica do risco administrativo onde caberia o risco integral), seja em detrimento do erário (quando se aplica o risco integral onde bastaria o risco administrativo).

O Risco Administrativo e a Inteligência Artificial no Setor Público

A aplicação da teoria do risco administrativo aos casos envolvendo inteligência artificial utilizada pela Administração Pública é campo de crescente relevância prática. Eduardo Tomasevicius Filho traz, nesse contexto, o exemplo dos sistemas de reconhecimento facial utilizados para controle de acesso — que, em si, raramente acarretam danos significativos, mas, quando empregados em funções mais sensíveis, como policiamento preditivo, apresentam elevado potencial de risco.

Nesses casos, em que tais sistemas são operados pela ou para a Administração Pública — em atividades de segurança pública, controle migratório, concessão de benefícios sociais ou prestação de serviços de saúde —, a teoria da responsabilidade civil do Estado mostra-se adequada para garantir a reparação dos danos causados. O cidadão que sofre prejuízo decorrente de identificação equivocada por sistema de reconhecimento facial utilizado por órgão de segurança pública, por exemplo, não precisa demonstrar a culpa do agente público que operou o sistema — basta provar o dano e o nexo causal com a atividade estatal.

Esse regime é especialmente importante no contexto da IA porque a opacidade dos sistemas automatizados de decisão torna particularmente difícil identificar o agente público individualmente responsável pelo erro. A responsabilidade objetiva do Estado, ao dispensar essa prova, assegura que a vítima não fique desprotegida em razão das dificuldades técnicas inerentes à comprovação do funcionamento interno dos algoritmos.

Influência do Risco Administrativo no Direito Privado

O desenvolvimento das teorias do risco e da responsabilidade objetiva no campo da administração pública influenciou diretamente a evolução da responsabilidade civil no direito privado moderno. A lógica da responsabilidade objetiva do Estado — centrada na equidade distributiva e na capacidade do ente de absorver e socializar os riscos de sua atividade — foi gradualmente transposta para o domínio privado, inicialmente nas relações de trabalho (risco profissional) e, posteriormente, nas relações de consumo (CDC) e na responsabilidade geral pelo risco da atividade (art. 927, parágrafo único, do Código Civil).

Essa influência revela que as teorias do risco não são compartimentos estanques, mas constituem um sistema integrado e evolutivo, em que os avanços produzidos em um domínio retroalimentam os demais. A responsabilidade pressuposta, introduzida por Giselda Maria Fernandes Novaes Hironaka, representa um passo adicional nessa evolução, ao propor que o foco inicial seja sempre a reparação das vítimas, independentemente da análise de culpa ou da existência de riscos específicos — perspectiva que reflete as demandas sociais contemporâneas por uma proteção mais efetiva e menos dependente de categorias técnicas abstratas.

A LGPD e o Tratamento de Dados pelo Poder Público

A Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD — Lei nº 13.709/2018) estende-se ao tratamento de dados pessoais pelo poder público (art. 1º), impondo ao controlador estatal obrigações específicas de transparência, finalidade e segurança no tratamento dos dados. O art. 23 da LGPD estabelece que o tratamento de dados pessoais pelas pessoas jurídicas de direito público deve ser realizado para o atendimento de sua finalidade pública, na persecução do interesse público, com objetivo específico declarado em lei.

A violação dessas obrigações — inclusive por meio do uso de sistemas de IA que processem dados pessoais de forma inadequada — pode atrair, cumulativamente, a responsabilidade civil objetiva do Estado (art. 37, §6º, da CF) e a responsabilidade por danos decorrentes do tratamento de dados prevista no art. 42 da LGPD. A articulação desses regimes reforça a proteção da vítima e oferece múltiplos fundamentos jurídicos para a reparação dos danos causados pelo uso estatal de IA.

Conclusão

Os conceitos fundamentais do risco administrativo — sua base constitucional no art. 37, §6º, da CF/88, seus elementos configuradores, suas excludentes e sua influência sobre o direito privado — formam o substrato teórico indispensável para a compreensão do regime de responsabilidade civil por danos de IA no setor público. Verificou-se que a teoria do risco administrativo oferece respostas adequadas para os danos causados por sistemas de reconhecimento facial, algoritmos de policiamento preditivo e demais tecnologias de IA utilizadas pela Administração, dispensando a vítima da prova de culpa e garantindo a socialização dos riscos inerentes à prestação de serviços públicos mediados por inteligência artificial.